Compte-rendu du séminaire du 5 juin 2014: “Une institution de régulation conjointe des marchés publics : le cas de la promotion des partenariats public-privé (PPP) en France”

Emmanuel Lazega, professeur des Universités à Sciences Po, membre du Centre de Sociologie des Organisations (CSO), nous a présenté un texte intitulé “Fortresses and intermediaries of joint regulation: The case of an inner circle promoting public-private partnerships in France”, texte issu d’une recherche en cours menée avec Anne Cazavan, Elise Penalva et Chrystelle Richard. Cette recherche s’inscrit dans un intérêt plus large porté à la « régulation conjointe » de l’économie de marché. Il s’agit d’interroger à la fois la régulation exogène des marchés par l’État et l’auto-régulation par le monde des affaires.

Pendant les années quatre-vingt, dans les recherches socio-juridique sur la régulation « exogène » portant sur les pratiques économiques, il était question de voir comment les pouvoirs publics mettraient en œuvre les règles de droit dans le cadre de la production industrielle et des marchés publics. On observait les inspecteurs (du travail, de l’environnement, etc.) qui négociaient avec les entreprises l’accès à ces pratiques et, lorsqu’ils assignaient en justice, la manière dont ils rencontraient la résistance des entreprises alliées aux élus (politiques) locaux. Les recherches identifiaient les limites de l’accès à la réalité des inspecteurs et les résultats des négociations qui s’ensuivaient avant et pendant le processus judiciaire. Dans ce contexte, les recherches d’Emmanuel Lazega ont porté sur l’articulation d’une régulation exogène (par les pouvoirs publics) et l’auto-régulation par les acteurs privés, notamment dans le milieu des avocats d’affaires qui, bien que bénéficiant des privilèges des officiers de justice, ont de moins en moins de contacts avec des tribunaux judiciaires nationaux tout en mettant leur secret professionnel au service du monde des affaires. Après avoir poursuivi ce travail de recherche sur la régulation conjointe par la profession juridique, il l’a décliné séparément sur plusieurs terrains monographiques (notamment le fonctionnement du Tribunal de Commerce de Paris, du Tribunal Européen des Brevets, etc.). Le travail présenté ici porte sur le milieu qui promeut les PPP (Partenariats Privé Public) en France.

L’étude des PPP permet de réaliser une approche néo-structurale d’un mode particulier de régulation conjointe en utilisant une analyse de réseaux du milieu qui promeut ces contrats de partenariat. L’objectif de cette recherche en cours est de comprendre comment ces marchés fonctionnent, comment ils se sont construits, quel est le milieu professionnel qui les a élaborés et quels sont les mécanismes sociaux qui leur permettent de se diffuser malgré leur caractère dérogatoire. L’approche est multi-niveaux. Des entretiens qualitatifs ainsi qu’un travail sur archive ont été réalisés. L’étude a été menée auprès de 94 organisations en réalisant 19 entretiens qualitatifs en profondeur et 32 entretiens semi-directifs. Quatre-vingt-huit personnes ont répondu au questionnaire réseaux en septembre 2009.

Étudier les PPP permet de réaliser un travail croisé sur la régulation conjointe, sur les élites, sur le fonctionnement de l’économie politique en général, car les marchés publics de type PPP (« contrats de partenariat ») ont été construits par une petite élite spécialisée bénéficiant des privilèges du « status capitalism » (Lemercier, François, 2014). C’est par la rotation des individus entre les positions stratégiques de ce milieu que l’on peut rendre compte de cette dynamique. Les forteresses de cette régulation conjointe sont les acteurs clefs (Ministères, banques-assurances, industrie) et beaucoup d’intermédiaires (CDC, lobbyistes, avocats d’affaires, consultants et comptables). La problématique apparaît précisément dans le travail empirique sur le fonctionnement du milieu qui a promu les PPP en France.

Comment définir un PPP ? Ce sont des contrats complexes et souvent importants (construction et gestion/maintenance de prisons, d’écoles, d’hôpitaux, etc.) qui sont signés parfois pour trente ans. Il s’agit de contrats de marchés publics dérogatoires au Code des Marchés Publics. Comment coexistent-ils avec les contrats administratifs ? Les PPP contournent les clauses de paiement différé et contournent la règle de l’allotissement en proposant un contrat global. Ils s’élaborent en plusieurs étapes : autorisation des pouvoirs publics, mise au concours (uniquement pour des consortia relativement oligarchiques capables de tenir sur la durée), négociation des risques et signature du contrat sont quelques-unes des étapes. Leur contenu et leur coût est en grande partie protégé par le secret des affaires. Ils portent en eux une conception alternative, néo-libérale, du service public et de sa mise en œuvre. Ce modèle de contrat vient de l’Angleterre (Public Finance Initiative) où après vingt ans d’utilisation ils sont en passe d’être abandonnés. Le secret de ces contrats y est levé et l’on découvre que les gains des consortiums sont énormes par rapport à de simples concessions. En France, les caisses de l’État étant vides, l’avantage de ces contrats est qu’ils permettent de s’endetter sans faire apparaître la dette dans la comptabilité publique, ce qui est interdit en principe par le Code des marchés publics. Or dans une ‘société de projet’, avec 90% de dette et 10% de capital propre, le pouvoir est entre les mains du créditeur, i.e. des banques-assurances qui dirigent les consortia décrochant ces contrats. Les banques se retrouvent ainsi en position de renégocier toute la distribution des risques liés à la très longue durée (jusqu’à 30 ans) de ces contrats, voire même à renégocier la valeur de cette dette lorsqu’elles tentent de la revendre sur des marchés secondaires au bout de six ou sept ans (lorsqu’elles sont encaissé le gras du contrat et lorsque les risques ont fortement diminué).

Le rôle des acteurs du milieu promouvant les PPP est également très complexe. Cinq catégories d’acteurs sont ici distinguées: trois grands acteurs clé ou « forteresses » (les banques-assurances, les industriels et les pouvoirs publics) et deux catégories d’intermédiaires (la Caisse des Dépôts et Consignations, d’une part, et les professions telles que les avocats d’affaires, consultants, comptables et lobbyistes, d’autre part). Les deux organisations publiques (prises en compte dans la recherche) qui s’occupent des contrats PPP sont la MAPPP (Mission d’Appui aux Partenariats Privé Public) qui est l’autorité de contrôle et d’attribution du droit de procéder en utilisant la procédure des PPP, et la MIQCP (Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques) qui tente de soutenir les élus locaux dans la négociation de ces contrats face aux géants de la banque et de l’industrie. Au regard de la structure du réseau qui permet d’examiner le fonctionnement de ce milieu et que présente Emmanuel Lazega, la place centrale de la banque apparaît clairement. Le banquier-assureur qui dirige le consortium impose ainsi sa manière de concevoir la prestation, le partage des risques et, indirectement, le service public fourni. Ce pouvoir et cette place centrale lui permettent aussi de négocier en position de force la répartition des risques associés au contrat. Cette négociation achoppe notamment sur deux risques principaux : le risque des taux et le risque des prêts.

Mais pour quelles raisons les PPP existent-ils ? On peut considérer les PPP soit comme une forme extrême de délégation de service public, soit même comme une forme extrême de « néo-colbertisme participatif» au sens porté par l’administration du ministère des finances actuel. Le modèle de l’articulation des pouvoirs publics et de la société civile a entièrement changé par rapport à la « régulation croisée » de Crozier et Thoenig (1975). Désormais les acteurs privés et les banques sont aussi au cœur du système. Le modèle « néo-colbertiste » du partage du pouvoir a été rendu possible par la circulation des élites dans le milieu spécialisé dans les PPP.

La discussion qui a suivi l’intervention d’Emmanuel Lazega nous a permis dans un premier temps d’aborder le thème des élites. Jérôme Sgard se demande si ce terme correspond bien à la réalité des PPP. Pour Emmanuel Lazega, il existe une lutte au sein de l’appareil d’État puisqu’après une révision très longue du Code des Marchés Publics (dans les années 1990), les PPP ont été promus comme des contrats dérogatoires construisant des marchés publics imposés de manière ouvertement politique. À la question de savoir d’où viennent les PPP, Emmanuel Lazega rappelle que c’est sous la présidence néo-libérale de Nicolas Sarkozy qu’en réponse à la contrainte financière des 3% d’endettement public imposée par l’Europe, les PPP ont permis de contourner l’obstacle. A bien des égards, les PPP peuvent même être considérés comme une forme de négation de l’idéologie de la libre concurrence. Autre point soulevé : que pensent les administrations des PPP ? Pour l’auteur, il y a là une vraie question politique puisqu’une partie de l’administration a été très fortement opposée aux PPP alors que la MAPPP portait un discours très idéologique et très positif à leur sujet. Il est certain aussi que la convergence entre idéologie politique et marchés publics est fructueuse pour les consortia qui gèrent les PPP. De plus, ce modèle éclaire certaines dimensions  de l’évolution du droit. Claire Lemercier s’interroge sur les risques juridiques et sur la fonction du droit dans le fonctionnement des PPP. En principe le contrat agit comme une mise en forme du rapport de force qui est renégociable entre les parties. Dans le cas des PPP, comme le contrat est secret, son insertion dans des règles de droit (caractère dérogatoire) semble problématique. Étant donnés les enjeux économiques des PPP, on peut s’étonner que le droit n’ait pas une place plus importante dans ces marchés publics. On peut y voir un rapport purement stratégique au droit. Quant à la question de la résolution des conflits relatifs aux PPP, aucune discussion concernant les juridictions compétentes n’a encore été abordée.


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